南國智庫丨陳經偉:海南自貿港建設是中國改革開放一次大考

  既沒有先例可循,又不能簡單照搬西方自由貿易港發展模式。因此,海南自貿港建設在未來若干年內,對于中國是一項全新的探索,更是“全國上下一盤棋”和“集中力量辦大事”的一次大考。

  海南自由貿易港建設

   陳經偉

  新冠疫情目前還在全球蔓延肆虐,世界經濟正在遭受前所未有的巨大挑戰,但這并沒有阻擋中國兩年前就既定的進一步擴大開放戰略的步伐。2020年6月1日,《海南自由貿易港建設總體方案》(以下簡稱《方案》)公布,國務院新聞辦6月8日就《方案》有關情況介紹舉行發布會,海南自貿港也成為國內外各界熱議的話題。

  對于這次國家大行動,不同人的關注點是有差異的:政策制定部門關注政策實施效果(若達不到政策預期該怎么辦?)、海南省抓落實關注如何銜接政策(我該怎么干?)、基層部門關注幾項任務分解到我手中(我該怎么執行?)、島外商界(包括關注中國市場的外國投資者)關注是否帶來商機、本地企業(眾多原房地產及相關機構)關注是否可以參與或怎么轉型、本地基層干部和老百姓關注是否可以買到便宜進口貨或有新的就業機會、傳媒業和學界關注是否有機會寫寫文章和發表看法、畢業生(包括留學生、暫時未就業)和準備擇業者等關注是否有工作崗位,等等。這些都是人之常情,合情合理。

  令各界振奮的同時應有一些理性思考,即如何在經濟欠發達地區(人均可支配收入達不到國內平均水平)、“三農”問題突出(80%農村土地,60%農村人口,產業結構中農業占20%以上)和產業基礎極其薄弱的海南建自貿港?如何在2025年前“打基礎、補短板、強弱項”過渡到全面封關?既沒有先例可循,又不能簡單照搬西方自由貿易港發展模式。因此,海南自貿港建設在未來若干年內,對于中國是一項全新的探索,更是“全國上下一盤棋”和“集中力量辦大事”的一次大考。

  一、多維度看海南自貿港制度設計

  海南自貿港建設是中國在統籌國內外兩個大局情況下以及深度分析海南現實條件之后確定下來的一項更高水平開放的“試驗田”,它在國家層面屬于一項“優化區域開放布局”發展戰略,在海南層面屬于一項推動區域全面深化改革開放的重要舉措和在該區域內實施的對外開放政策;它充分體現“中國特色”和“區域特色”,同時也是一個與地方經濟社會改革(特別是地方經濟)政策相互配套、相互促進的動態過程。這就決定了海南自由貿易港建設在操作層面是一個沒有標準答案的命題。

  (一)《方案》是實現“新海南”階段性內容

  “4·13”重要講話中強調,支持海南全島建設自由貿易試驗區,支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設,分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系;中央12號文件確定了海南新一輪改革要分階段實現四個目標:2020年脫貧;2025年自貿港制度初步建立;2035年自貿港制度成熟,人民生活寬裕,公共服務達國際先進水平,生態環境質量居于世界領先水平;本世紀中葉率先實現社會主義現代化“新海南”。簡言之,中國對海南基本定位是,通過“全面深化改革”形成 “全面開放新格局”(自貿港制度是一種全面開放模式,最終以實現“新海南”為政策目標。)

  所謂“新海南”,其一項重要內涵就是回到設立海南經濟特區初衷或者說特殊目的——海南經濟在一定時期內通過超常規發展而趕上甚至超過臺灣水平,這是寄予海南最大的期望,也是海南在新時代條件下承擔的特定政治使命。

  (二)《方案》和海南自貿港法構成自貿港制度頂層設計基礎

  法治是海南治理體系和治理能力的重要依托,法律法規是自貿港建設過程中的必備條件。對海南自貿港的整體頂層設計,除了《方案》布局及其自貿港制度設計以外,還確定了“以自由貿易港法為基礎,以地方性法規和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿易港法治體系”和“營造國際一流自由貿易港法治環境”目標。換言之,《方案》和自貿港法構成海南自貿港制度頂層設計基礎,其中,《方案》是一項針對海南自貿港建設的整體性的指導性意見,自貿港法是配套海南自貿港建設當中法治建設一項重要內容。

  進一步來說,制定海南自貿港法的制度設計是海南與國內其他省市最大的“制度差”或“體制差”。以法律形式明確自貿港各項制度安排,為海南自貿港建設提供原則性、基礎性的法治保障;完善國際商事糾紛案件集中審判機制,提供國際商事仲裁、國際商事調解等多種非訴訟糾紛解決方式;同時,海南還可以充分利用《立法法》第81條第2款規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的,在本經濟特區適應經濟特區法規的規定。”進一步出臺符合海南實際的具有操作性的“好”的行政法規或經濟特區法規,行使特區立法“變通權”配合各項改革。

  (三)現代產業體系構建是《方案》核心內容

  《方案》主要內容可以概括為“6+1+4”。 其中:“6”就是貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數據安全有序流動;“1”就是構建現代產業體系;“4”就是加強稅收、社會治理、法治、風險防控等四個方面的制度建設。從制度設計邏輯上來看,這個框架體系中的“1” 是制度設計之核心目標,它明確海南自貿港建設必須發展好實體經濟,產業是海南自貿港建設硬實力的根本所在,而 “6”和“4”都是海南自貿港的軟環境建設基本內容,大多是與國際其他成熟自由貿易港具有共性的一些基礎性和保障性制度。

  產業體系是經濟體系的重要組成部分,發揮著重要的生產供給功能,產業體系成為支撐地區經濟發展的根基和命脈。“6+1+4”的制度框架體系設計,它描繪一方面了海南自貿港發展藍圖,為海南未來發展指明了方向。另一方面說明了,海南只有構建現代產業體系,才能形成海南自貿港建設長遠發展的比較優勢,形成海南自貿港不同于其他國際知名貿易港的獨特發展路徑。

  (四)制度集成創新是落實《方案》根本著力點

  “雞蛋從外面打破是食物,從內部打破是生命。”海南自貿港建設是一項中國主動對外開放的新布局,海南的新一輪改革將進入攻堅期和深水區,體制性障礙、機制性梗阻和政策創新不足等問題日益凸顯,而且,每項重大改革要推進一步都有可能是難啃的“硬骨頭”或面臨“險灘”。海南自貿港建設的政策制度需求,既要代表當今世界最高水平的開放形態,又要代表各類生產要素跨境自由有序安全便捷流動的最高水平,又體現國際經貿規則的最新趨勢,這決定了海南此次改革既要打破現有的觀念束縛、政策障礙和利益藩籬,又要對各領域各方面政策制度的“脫胎換骨”和各領域各部門的齊頭并進、全局突圍,從政府到市場、從規則到法律等方方面面都要進行全方位和系統性變革。因此,《方案》確定了海南自貿港采取“制度創新+優惠政策+法治規則”的獨特方式,而制度集成創新是主動適應國際經貿規則而展開的內部改革重要內容,是落實《方案》起點和根本著力點。

  二、“一分部署,九分落實”

  “4·13”重要講話強調“海南推進新一輪改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度不亞于40年前”。這也意味著,海南新一輪改革工作是全新的、特殊的試驗任務,只能在實踐中探索符合中國國情、符合海南發展定位的改革辦法。

  政策千萬條,落實第一條。因海南建省建特區32年來,經歷多次重大改革之后的發展狀況并不盡如人意成為一種共識。因此,不妨逆向思考兩個基礎問題:一是為什么海南改革32后還是經濟欠發達地區?阻礙海南經濟在過去幾十年持續快速發展的障礙是什么?二是如果支持海南新一輪發展效果不盡如人意,有哪些因素可能成為阻礙因素?如果我們能夠梳理出這些因素或“堵點”,那么,在2025年之前就采取一些針對性措施進行“打基礎、補短板”甚至制度變革,就能夠在更大程度上保障海南自貿港制度有效實施。

  (一)“一分部署”

  海南新一輪改革和自貿港建設,由國家發改委牽頭35個部委組成的國家調研組到海南實地調研以及組成眾多專家開展決策前研究,成立推進海南全面深化改革開放領導小組(由韓正同志任組長、胡春華和何立峰同志任副組長)并建立健全“中央統籌、部門支持、省抓落實”工作機制,中央和國家30多個部門專門制定支持海南全面深化改革開放方案,18個部委聯合印發支持海南試點30項其它自由貿易試驗區施行政策……支持海南新一輪改革的“1+N”政策體系基本形成??梢哉f,針對海南自貿港建設,不管是從國家領導人還是有關部委,其關注和支持力度前所未有,而《方案》出臺也以示了海南自貿港工作的“一分部署”工作基本完成。

  (二) “贏在中層”

  “中央統籌、部門支持、省抓落實”是海南自貿港建設工作機制,政策如何落實往往是在“部門支持”和“省找落實”兩個層面把控并執行(一般地來說,政策愿景和海南新增投資者、本地企業以及基層干部群眾是一致行動人),而政策實施效果或者說可能出現問題也發生在這兩個環節——這也是中國40年改革 “贏在中層”經驗總結之基本研判。

  就中國目前實行單一制政體而言,部委與海南政府之間的關系處理對于有效落實政策顯得非常重要。為此,中央12號文針對海南新一輪改革專門提出“中央部門要真放真改真試”。按照國家發改委前副主任彭森公開說明,在目前國內自貿區(包括海南)中,出臺投資自由化一系列措施方面需要向中央部門報批的占30%以上;在貿易自由化方面的措施,要向中央報批的還有35%以上;在金融領域市場化的改革措施50%以上中央審批;財稅方面,百分之百都要中央的財政、稅務、海關部門審批。隨著《方案》實施以及自貿港法出臺,中央部門針對海南報批事項和管控方面會越來越少,究竟給以海南多少支持、主動支持還是被動支持具有一定彈性,往往由海南政府與中央部委關系處理和溝通技巧而決定?;谏鲜鲞壿?,我們探討“九分落實”的政策傳導過程中的“堵點”,也成為關注海南政府行為哪些因素對政策實施效果產生影響。

  (三)兩大因素的基本研判

  2017 年海南全省居民的人均可支配收入僅22553元,而全國的平均水平為25974元,海南作為沿海省份,居然比全國平均水平低了足足13.2%,與西部省份地區相當。1988年海南省人均GDP相當于福建省的90%和浙江省的66%,但到了2017年這一比值卻分別降至58%和53%。那么,海南這30年來究竟是缺政策?缺資源?缺產業?缺人才?部委不放權?還是其他原因?使得“經濟欠發達地區”這一“帽子”一直未摘掉,這一問題值得海南思考或反思的問題,只有找到海南多年來存在的內在矛盾和根源問題才會有“好藥方”以及海南改革行動策略與具體辦法。如果沒有找到這一問題的清晰答案,就意味著我們沒有找到海南發展路徑中的主要矛盾問題,那么,海南在新一輪改革開放中就找不到“著力點”,改革成效就會大打折扣。

  缺政策?自從上個世紀80年代初期決定開發海南開始,海南就沒有缺過政策且一直享受西部省份特殊待遇,特別是建省建特區之后,海南還擁有特區地方立法權。是不是部委不放權?更說不過去,因為海南建省之后一直享受與其他省份一樣的中央與地方事權。實際上,如果把海南回歸并看成一個區域經濟體,與地級市的溫州(資源:“七山二水一分田”,平均文化水平不高)進行比較,或與山東的淄博、濟寧、臨沂,浙江的臺州和嘉興以及江蘇的泰州這些經濟體量相當的地級市進行比較,那么,海南在政策、資源、人才等方面比以上這些地區應該說是勝籌多了。特別要說明的是人才問題,如果按照經濟體量和人口總數的權重與該地區本科以上學歷(界定為人才)人口比率作為界定該地區擁有人才水平的標準,那么,在國內海南多年的排名應該是屬于領先地位地區——這一研判很重要。

  進一步來說,以上分析邏輯說明,政策、資源、人才以及部委是否放權都不是海南改革前30年內在矛盾或主要根源問題。那么,海南問題出在哪呢?至少有以下兩個方面問題不容忽視:一是“經政不匹配”。“小政府、大社會”是海南改革初期提出的現在國人也認可并向往的行政管理體制改革。然而,30年來的海南卻朝著相反方向而行,海南GDP占比全國一般約0.5%,但行政管理體制人員卻不斷膨脹,并形成一些人所說的“地級(甚至縣級)經濟體量+省級行政管理”且“經政不匹配”現狀。這一現狀也會成為海南之前30年發展最大制約和瓶頸,如地區經濟能力一直養不活地區公職人員、“土地財政”、體制性內耗和“三個和尚”執行力等等。二是選擇“資源依賴型”產業方向。海南32年以來以房地產業和旅游業為主導(特別要說明的是,海南旅游業實質是房地產業派生出來的,它無法獨立運營或生存,這一點與國內外其他旅游業發展路徑有差異),發展經濟學當中的“資源詛咒”理論早已證明這種模式不可持續。

  《方案》正是緊扣以上兩個方面而展開設計:構建現代產業體系和改革政府管理體制及其行為(制度集成創新主要強調的是政府行為改革)。

  (三)“省抓落實”中可能的“堵點”

  最好在政策支持和引導,最終落定到海南 “人”和“事”上,當地干部和人民群眾成為貫徹落實政策的兩大主體和主力軍,而“省抓落實”的“堵點”往往會發生在兩大主體當中的一方或兩方或兩方的不和諧組合。“事”主要體現為各種落地項目是否符合政策方向或達到政策效果。那么,“堵點”至少就有可能在以下幾點發生:

  第一,干部信心。按心理學解釋,信心表現為對實現行為任務目標成敗的外在感知、情緒反應、外在意識,而行為態度和行為信心在任務目標上的對立統一會形成個體的士氣(積極主動性);按常言就是“信心比金子還珍貴。”一方面,海南多次重大改革沒有達到預期效果讓很多干部在內心深處烙下“陰影”;另一方面,多年來海南帶著“省級帽子”,在經濟指標等層面與國內其他省市進行排名,經常是倒數來看才能看到海南名字。另外,或許是建省辦特區以來的曲折坎坷,近20年來海南干部打心里或已經淡忘或從來不曾記起海南是中國最大的經濟特區,而海南政府網站、各種政策出臺以及各黨報和傳媒平臺,更多以“省”身份體現,對海南另一身份“中國最大經濟特區”提及甚少,基本上沒有“特區精神宣揚”之說。以上因素多年來相互影響,就有可能形成一些人感知到的中央12號文公布之后海南“外熱內冷”現象,這種現象在一段時間內也可能會對落實《方案》產生影響。

  第二,干部執行力。這里所討論的干部執行力問題,非海南省省長沈曉明于2018年7月12日在《光明日報》公開列出“政府執行力十大毛病”省內管理體制當中存在政府內部治理問題,而是假定海南干部對此次政策都懷有積極主動性的情況下可能的“堵點”。一是干部對政策內容(內涵)理解不夠。此次海南改革與對外開放與國內其他自貿區在推動模式方面最大差異是“自上而下”,即國內其他自貿區設立往往是“我發展到現階段而想做什么事,希望給以我支持”,海南卻是在“我發展到現階段還沒有想好或充分論證好下一步要做什么的情況下,定新任務”。二是干部崗位經歷不夠。建設現代化經濟體系和構建現代產業體系是海南新一輪改革最重要內容,然而,近20年充實海南的干部群體更多是為了解決行政級別問題而到位,真正了解海南風土人情和文化并愿意扎根海南的不多,而且,大部分干部成長過程中以發展消耗資源型產業(如房地產、低端旅游)為主政,并沒有經歷過“實體產業扶持、培育和發展”工作閱歷。三是國內其他自貿區經驗適合海南借鑒的內容少之又少。這是因為,海南發展現階段與國內其他自貿區有巨大的差異,可以形象地來說,國內其他自貿區主要解決“貿易便利”——區內有相對成熟產品和服務,它們如何更便利于走向世界市場,而海南主要解決“投資便利”——為向世界市場誰來投資?生產啥產品(或提供啥服務)等一連串、一系列高難度問題。綜上,如何落實高質量高標準要求,海南很多干部真的不知如何下手,在一些干部隊伍中甚至患“改革疲勞癥”或抵制改革情緒。

  第三,“人民獲得感”。讓本地人民真正感受到改革成果,回答群眾提出的“改革給以我們帶來啥實惠”,是海南自貿港建設過程中的必須面對和回答的問題。在精神層面,一方面要讓本土人民群眾、基層領導干部和企業界有夢想、有追求,同時活得更有尊嚴、更體面,能夠享受公平公正的同等權利。然而,“海南改革30后還是經濟欠發達地區”這一整體性問題以及“收入低和物價高并存”現實生活感悟使得很多當地干部群眾缺乏“獲得感”。加上,海南這兩年來一些落地政策存在“外來的和尚好念經”慣性思維和一些改革措施甚至挫傷本地人積極性。如:對人才政策界定外地來海南的大專生是人才,而本地小孩外出讀書(各層次)回海南就不能夠界定為人才;再如:3 萬免稅政策主要關注點是短期外來訪客——本地人只有“帶離并帶回海南”才享受;免稅項目紅利主要由中央企業獲取(一般應用于本地建設)。

  海南的城鎮居民的收入是在全國中等偏下,但物價水平卻穩定高居在全國榜首。收入與物價的不匹配一定程度上降低居民幸福感。“收入低和物價高并存”—— 海南基層干部、企業間和老百姓沒有感受到生活實質提升對改革的質疑在增加。 “更多不能做與產業轉型難”——企業界(特別是中小企業)對于未來發展方向不明確,反映出一種共同聲音是“更不能做”,改革動力在減弱。那就是一些基層領導干部和群眾對海南未來改革缺乏信心和一年來“改革疲勞癥”所產生的疲勞懈怠以及對改革有直接關聯。

  第四,落地政策(法規)制定。海南自貿港建設要實現改革決策和立法決策的有效銜接,法律法規建設是自貿港建設必備條件。海南自貿港建設中的法治化路徑將以“自由貿易港法”為基礎,以地方性法規和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿易港法治體系,然而,中央12號文和《方案》以及自貿港法等畢竟是方向性和指導性內容。因此,更多的落地制度規則或“最后一公里”的法規主要是由海南或海南聯合部委制定的。落地政策制定是一項高技術含量的精細活,包括前期深度調研、模型分析和壓力測試等程序內容,海南將面臨且需要解決的問題有二:一是如何避免政策制定過程故有行政化思維并發揮專業人士作用對“落地政策”進行科學規制問題,以及如何利用“自由貿易港法”的授予權和特區立法(《立法法》第81條)的“變通權”來制定一系列符合海南省情且具有操作性的“好”的行政法規和地方性法,配合海南自貿港建設各項改革(而不是起反作用)是一項海南政府智慧考驗;比如海南近期出臺的《吸引留住高校畢業生建設海南自由貿易港的若干政策措施》對于海南自貿港建設就存在明顯的政策隱患,其簡單的邏輯是,在全國就業壓力下,海南沒有能力吸收全國暫時找不到就業渠道的高校畢業生(實際上,在世界范圍內推進“人員自由流動”政策和抬高準入甚至限制“戶籍”政策是配套的缺一不可的政策)。二是在現代市場經濟當中,法治的第一個經濟作用是約束政府行為,第二經濟作用是約束經濟人行為,如何解決政府制定規制過程中“自己制定規則來約束自己權力及行為”實現“自我革命”是一項技術性難題。

  第五,產業轉型。建設現代化經濟體系和構建現代產業體系以及深度嵌入全球產業鏈與融入全球產業分工體系是海南自貿港建設主攻目標。雖然中央12號文以及《方案》已為海南指明了方向,且規定了在不破壞原有生態環境的條件下第一、二、三產業細分領域都可以選擇發展,但在具體實施和操作層面,卻存在不確定性和島嶼經濟體“兩頭在外”固有困難。一方面是歷史余留問題,比如:海南金融業在上世紀90年代經歷了一次重創,冠上“金融重災區”和“金融高風險區”之名的同時,余留下來的 “海南發展銀行”“海南多家信托投資公司”和海南地方政府批準的“100多家定向募集股份公司” 歷史金融風險問題,加上海南“高風險農村信用社”現時問題(2017年12家“高風險農村信用社”,2018年處置兩家),必須由海南面對并處置;再如:2018年海南實施新政后“土地”處理過程中矛盾重重(據公開資料:2019年1月,海南決定將3.1萬畝存量商品住宅用地進行處置,但實施艱難且原開發商起訴狀不斷;估計海南還要更多的 “超賣”土地要收回或處置)。另一方面,海南成功發展之路一般要經過從農業化,到工業化初期、后工業化,直至工業化成熟的經濟產業發展曲線,而目前處于從旅游業向多元化產業轉型的初步階段,將來的“旅游+高科技+現代農業+制造業+航空航天”的多元現代產業體系構建之路仍然漫長。

  三、2025年前的海南“打基礎、補短板”

  海南是國內一個與臺灣地區、香港特別行政區一樣具有其特殊歷史文化和資源稟賦(如山水林田湖完整生態環境鏈)的島嶼經濟體。既然把海南新一輪改革定位為一項國家戰略,海南自貿港建設是一項全新的探索,海南唯有“以非常之舉做非常之事”才能彌補劣勢,我們不妨打破現有的觀念束縛,充分發揮中國“集中力量辦大事”制度優勢,嘗試在2025年之前加強對海南直接指導,為海南“打基礎、補短板”,讓布局的各項政策舉措盡快落地產生實效。安排以下幾項重點工作是不可或缺的內容。

  第一,補島嶼經濟體理論。國內目前仍缺少對島嶼經濟體如何治理和有效管理以及發展模式具體內容(一些內容甚至是空白),改革開放以來海南多次走彎路,不得不讓我們反思如何遵循島嶼經濟體發展規律走差異性發展路徑問題。在世界范圍內,成功島嶼經濟體發展模式往往以外向型(“兩頭在外”——資源和市場都在外)為主,決定了海南產業發展路徑與內陸省份及沿海地區具有差異性,在借鑒國際成功島嶼經濟體發展模式基礎上,揚長避短、有所為有所不為,“走開放的道路,跨出自己的小天地” 。那么,海南的兩個“外”在哪里?拿什么東西到“外”?如何實施雙向開放?用什么方式及如何帶領90%以上從未出過島的“島民”走出去?等等,這些基本問題都需要中相關部門或專家咨詢人員開展專項研究。另外,海南是一個季節性缺水的島嶼,其動態人口承載量應有科學的研判與預測。

  第二,“一竿子插到底”實踐。在海南新一輪改革開放當中,海南當地企業是最有意愿參與自貿港建設的群體,但從海南“百日大招商” 當中124項目目錄和思路來看,其設定的招商條件基本上是把大多數本地企業拒之門外的。另外,基層干部和老百姓積極參與的自貿港建設很難獲得成效,因為如何建自貿港的很多規律性的東西要到基層干部和老百姓當中去探索。為避免政策在“中層”“堵點”產生或者在體制內“空轉”,確保中布局措施落地方向不偏、路子不歪而開展“一竿子插到底”實踐。該實踐主要是以政策落定到最基層為目標,由中央層面直接選定幾項改革措施并組織或主抓,其改革過程一直到鄉鎮到村、到園區到企業,像當年海南政策研究室為了海南蔬菜開展“綠色通道”通往哈爾濱、北京、上海等城市,而采取研究人員跟著運輸蔬菜車輛一路往北尋找“堵點”一樣。有了以上實踐,才可以深刻了解政策落地“堵點”和阻礙具體環節,同時也為進一步推進海南全面深化改革以及海南政府機構改革及政府職能轉變提供“一手資料”。

  第三,“海南方案”的頂層設計。中央12號文件和“N”政策體系以及《方案》等更多體現的是方向性指導和原則性的問題,而 “海南方案”是接棒中央“一分部署”和實施“九分落實”第一步,可以說,它是決定政策是否能夠落地、工作量大、技術含量高的重要環節。它涉及方方面面,包括與部門對接、企業如何轉型、政府職能體系如何重新構建等等一系列內容。如果海南各項改革舉措(如人才),在沒有整體規劃、深入論證、嚴格把關以及沒有 “好”的地方配套政策或法規(條例、規章、通知和規定等)給予支撐下行動,顯然會帶來行動上偏差,甚至帶來負效應?;诤D献再Q港建設是一項長期復雜的系統工程,在2025年之前可以采取要用非均衡的方法,一方面對公眾公布海南全面深化改革行動(特別是政府體制)計劃,另一方面嘗試從支持海南12號文的幾十項創新舉措當中,選擇幾項(而不是分解為365項內容每一項同時操作)制定相應的“海南方案”,同時鼓勵并讓本地企業參與一些重點改革項目,讓基層干部和人民群眾以及企業有“獲得感”,讓本地企業在參與中成長、在有追求中進步、在成功過程中獲得自信,這或許是符合海南基礎和現狀且比較現實的安排。

  第四,現代產業布局與實施 “新時代下南洋計劃”?,F代產業體系是海南自貿港建設“根”之所在,它既是有效的引人才留人才機制,又是讓人民參與自貿港建設有效載體,但究竟如何選擇、如何布局在操作層面又是一個很沉重的話題,也不是某一個人能回答的問題。在理論上,現代產業是一個不斷發展變化的過程,在發展中國家的一般要求是,農業基礎比較穩固,裝備制造業比較發達,第三產業發展迅速,科技進步在經濟社會發展中的貢獻份額提升比較快,核心競爭力不斷增強的產業體系,其現代性主要體現在科技進步對經濟社會發展作用越來越大。從《方案》“3+1”主導產業布局來看,海南目前主要是升級熱帶特色高效農業和注重“全產業鏈引進”前提下走具有技術含量的“補工業化”之路,在海洋、航天應用、綠色制造業、高端旅游、生態健康、現代農業(南繁育種)等細分行業中深耕,形成“小而美”現代產業格局。

  與現代產業體系高度關聯的是海南未來市場(產品或服務對象)問題。所謂實施“新時代下南洋”計劃主要是以此拓展市場發展新空間目標,解決海南“兩頭在外”當中“一頭在外”問題:海南是國內離東南亞最近的沿海省份,開拓南洋市場是一種“另道超車”之路,可以充分利用中國內地強大的科技力量和完整的產業鏈作為支撐,是實現與內地省份共贏模式。同時,海南歷史上先民們留下的巨大華僑人脈資源以及建立起來的中國與海外貿易的商業網絡,為海南企業在南洋立刻打開市場提供可能。

  第五,與企業訴求相匹配的營商環境制度設計。雖然“營商環境”沒有統一概念,但對于如何優化營商環境工作目標是有一定共識的,那就是,在現有法律法規和政策背景下,政府設身處地為市場主體著想,消除制約企業發展的各種障礙,打造便捷高效、穩定透明、公平競爭的企業經營環境。很顯然,營商環境主要從企業(企業"獲得感"角度)和群眾角度看待政府行為,關鍵是讓它們真正感受到政府究竟為它們做了一些什么?從《海南省優化營商環境行動計劃(2018-2019年)》和《海南省優化營商環境行動計劃(2019-2020年)》方案及其內容來看,可能海南目前的營商環境制度設計與企業目前所需不符合(基本上屬于模仿“世行版”或誤把“世行版”當成高標準)。實際上,有關營商環境的“世行版”所聚焦的是對企業(主要針對中小企業)全生命周期服務評價(連世行專家自己也承認指標覆蓋面比較窄),為此,“國家發改委版”已經對該內容進行辯證吸收,強調“不唯世行”并充分考慮“中國特色、中國國情”,且把營商環境評價指標體系擴展到包括企業全生命周期、城市投資吸引力和城市高質量發展三個維度。

  總之,目前海南優化營商環境的設計應強調的是“產業轉型”以及轉型過程中企業真正需求變化是什么?而且,政府要開展轉型過程中的企業經濟壓力和承受能力測試,對于潛在投資者和存量企業所關注的問題,如:中央12號文具體創新舉措、清晰的細分產業指導、新項目落地行動路線和指南、新項目落地配套法規或政策內容、房地產企業轉型政策指導和清晰的轉型路線圖和潛在投資者關注的其他內容(除了稅收政策以外)等進行分類公開指導,讓企業和群眾真正感受到“有為政府” 和“服務型政府”。換言之,海南面臨的問題是新政實施后新階段的轉型與發展需求,即外來企業和本地所關注的是中央12號文內容中的新業態、新產業如何獲得或參與投資機會,而本地舊業態(如房地產)舊產能企業更加關注如何轉型以及更多參與機會。就海南目前改革的時代要求和地方轉型特色而言,對于營商環境的需求比一般時期要多得多。

  第六,東南亞華僑經濟交流合作計劃。我國各地對外開放(特別是初期)推進和建設過程中,華僑作為特殊參與者,他們在其中的作用和貢獻是不可磨滅的。海南有歸僑僑眷120多萬,海外僑胞370多萬,分布在世界50多個國家和地區,海南是名副其實的僑鄉?!斗桨浮窂娬{,海南自貿港將打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶,加強與東南亞國家交流合作,促進與粵港澳大灣區聯動發展。由于眾多海南海外華僑在參與海南事務過程中本身就有家鄉情懷(在精神層面具有天然的“獲得感”),如何采用經濟合作模式引導分布在世界近400個地緣性、血緣性和業緣性的海南華僑(特別是東南亞)參與海南自貿港建設在時間上刻不容緩,因為第二代華僑(受第一代華僑情懷影響相對比較深的)也已經是60多-70多歲左右了。另外,在觀念上要轉變,經濟合作不僅僅局限于招商,認為海外華僑沒有回到海南投資辦企業就不是合作對象,其實,眾多海外華僑的真正價值是他們對當地市場和客戶有深刻的了解,更何況,中國目前企業對外直接投資(OFDI)流量與存量在世界范圍內已經排名前幾位。

  第七,“一縣一研究院”高級人才國家布局。“事業因人才而興,人才因事業而聚。”也就是,海南自貿港建設必須依靠具體“事”來吸引人才并留住人才。20世紀90年代后期,因海南發展受挫,“敢闖敢試”和“想做事業”的海南人才不斷外流,包括本土成長起來的學子,也因海南產業而學成未歸,也就成為海南自貿港建設中高級人才短板問題存在。目前國內高級人才狀況與改革初期的環境已經發生巨大變化,經濟欠發達地區的海南在吸引高級人才方面并沒有優勢,但至少在兩方面是可以操作和彌補的:一是“外智”(高級人才真正價值在于智慧);二是“一縣一研究院”高級人才布局計劃。該計劃主要利用海南優美自然環境優勢和價值,目標群體或人員是55-70歲國內不同領域專家、學者和科學家;專家根據學科或研究領域自由組合,分別在海南每個縣設兩三家研究院,這些研究院要在體制機制上有較大突破:建設用地(除??诤腿齺喴酝?由海南各縣政府配給,專家居家住房產權靈活認證(如可采取內部集資建造),根據科研項目需要靈活招博士碩士,科研成果所形成的專利等可以在海南國際知識產權交易所轉讓并分享收益,等等。該計劃只需要國家政策和使用海南閑置土地,兼管國家、海南地方和個人利益,可以在短時間內為海南現代產業體系建設聚集一批國內外高端人才,甚至助力海南實現區域騰飛。

  四、一次大考

  自貿港產生歐洲,400多年歷史。目前,全世界有130多個自貿港和2000多個與自貿港有相似內涵和功能自由貿易區。也就是,在世界范圍內在歷史長河中,獲得各國認可且真正獲得成功的自貿港屬于少數。

  但凡屬于成功案例都具備如下條件:

  (1)與主辦國平均水準相比,商業基礎設施的水平要高一些;

  (2)商業監管寬松、發展離岸外包業務、主要面對出口;

  (3)有吸引外國投資的激勵機制和措施;

  (4)有便捷的物流服務;

  (5)促進國際航運中心和樞紐港的形成。這也意味著,稅收(包括關稅)條件在成功的自貿港建設當中的作用機制是有限的。

  海南自貿港建設過程應關注國際自貿港成功要件的建設和營商環境(軟硬件)的構建,并處理好建設過程與地方經濟社會改革之間關系。“全國上下一盤棋”和“集中力量辦大事”是中國制度優勢,如何支持海南從基礎薄弱到發展增長極,對海南地方政府和各階層是一次綜合大考。

  (作者系中國社會科學院金融研究所副研究員、投融資研究中心副主任;經濟觀察報宏觀經濟研究院特約研究員)

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責任編輯:王平

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